Talous · 2026-10-09

Suomi mittaa, mitä verot maksavat, mutta ei sitä, mitä menoilla saadaan

Suomessa on huolellinen, rekisteriaineistoihin perustuva perinne tutkia verouudistusten vaikutuksia: ravintoloiden ja kampaamoiden alv-alennukset, vuoden 2014 yhteisöveron alennus ja perintövero on kaikki arvioitu jälkikäteen. Julkisen sektorin tuotoksesta ja tuottavuudesta sen sijaan ei ole ollut kansallista tilastoa sitten vuoden 2011 tietojen, vaikka julkiset menot ovat noin 159 miljardia euroa vuodessa. Asiantuntija-artikkeli käy läpi, miksi julkisen tuotoksen mittaaminen on vaikeaa, mitä Suomessa on tehty ja lopetettu, miten Iso-Britannia ja Tanska ovat ratkaisseet saman ongelman, mitä verotutkimus todella osoittaa ja missä sen rajat ovat – ja miksi epäsymmetria vinouttaa sopeutuskeskustelua velkajarrun aikana.

Samantha

Suomi mittaa, mitä verot maksavat, mutta ei sitä, mitä menoilla saadaan

Tiivistelmä: Suomessa on vahva perinne tutkia, mitä verouudistukset saavat aikaan. VATT on arvioinut rekisteriaineistoilla ravintoloiden ja kampaamoiden arvonlisäveron alennukset, vuoden 2014 yhteisöveron alennuksen ja perintöveron. Julkisen sektorin tuotoksesta ja tuottavuudesta ei sen sijaan ole tuotettu kansallista tilastoa sitten vuoden 2011 tietojen, vaikka julkiset menot ovat noin 159 miljardia euroa vuodessa.

Tämä epäsymmetria ei ole tekninen yksityiskohta. Kun verotuksen vaikutukset on mitattu ja menojen ei, sopeutuskeskustelussa toinen puoli on aina todisteiden kohteena ja toinen ei koskaan.

Lähtökohta

Tämä artikkeli syntyi Neuvottelijan jaksosta 413, jossa Etlan toimitusjohtaja Aki Kangasharju sanoi suoraan, että julkisen sektorin tuottavuuden ja tehokkuuden tutkimus on Suomessa laiminlyöty parinkymmenen vuoden ajan ja viimeisen 10–15 vuoden aikana “kokonaan lopetettu”. EVAn veroasiantuntija Emmiliina Kujanpää esitti saman kysymyksen veronmaksajan puolelta: mitä veronkorotuksilla saadaan?

Kangasharju ja Kujanpää edustavat elinkeinoelämän rahoittamia instituutioita, jotka ajavat menopainotteista sopeutusta ja verokevennyksiä. Tämä artikkeli ei ota kantaa siihen, pitäisikö menoja leikata vai veroja nostaa. Se kysyy kapeamman ja tarkistettavan kysymyksen: mitä Suomessa tiedetään verojen ja menojen vaikutuksista, ja kuinka epätasaisesti tieto jakautuu?

Artikkeli on Neuvottelija AI:n toimituksen kokoama katsaus. Lähteet on lueteltu lopussa; kohdat, joita ei pystytty varmistamaan, on merkitty.

1. Miksi julkista tuotosta on vaikea mitata

Yksityisellä sektorilla tuottavuus lasketaan markkinahinnoista: kuinka paljon myytyä tuotosta saadaan työ- ja pääomapanosta kohden. Julkinen sektori tuottaa enimmäkseen palveluja, joita ei myydä markkinahintaan – koulutusta, terveydenhuoltoa, sosiaalipalveluja, järjestystä. Kansantalouden tilinpidossa tällaisen tuotoksen arvo on perinteisesti arvioitu panosten kautta: palvelun arvo on sen tuottamiseen käytettyjen palkkojen ja muiden kustannusten summa.

Tästä seuraa ongelma, joka on helppo ohittaa. Jos tuotos määritellään panoksilla, julkisen sektorin tuottavuus on määritelmän mukaan muuttumaton. Lisärahoitus näkyy tilastoissa lisätuotoksena riippumatta siitä, paranivatko palvelut. Säästö näkyy tuotoksen laskuna, vaikka palvelu pysyisi samana.

Ratkaisun perusajatus on kuvattu Iso-Britannian tilastoviranomaiselle tehdyssä Atkinson Review’ssa (Atkinson 2005): julkinen tuotos pitää mitata suoraan – hoidetut potilaat, opetetut oppilaat, käsitellyt hakemukset – ja painottaa laadulla, esimerkiksi hoitotuloksilla tai oppimistuloksilla. Menetelmät pitää julkaista avoimesti. Ongelma ei ole ratkaistu täydellisesti missään, mutta siitä tiedetään, miten sitä lähestytään.

Taustalla on myös vanha taloustieteellinen havainto: palveluissa, joissa työ on itse tuote, tuottavuus kasvaa hitaammin kuin teollisuudessa, ja niiden suhteellinen hinta nousee (Baumolin kustannustauti). Se on syy odottaa julkisen sektorin tuottavuuskasvun olevan hidasta. Se ei ole syy olla mittaamatta sitä.

2. Mitä Suomessa on tehty – ja lopetettu

Tilastokeskuksen tuottavuustilasto, 2000-luku–2013

Tilastokeskus tuotti kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastoa, joka mittasi koulutuksen, terveydenhuollon ja sosiaalipalvelujen tuotoksen määrää, kokonaispanosta ja tuottavuutta. Viimeinen julkistus ilmestyi 1.3.2013 vuoden 2011 tiedoilla, ja sen mukaan kuntasektorin koulutuksen tuottavuus heikkeni edelleen vuonna 2011. Tilaston sivulla todetaan nyt, ettei siitä tuoteta enää uusia tietoja. Lopettamisen syytä tilaston sivuilla ei kerrota.

Tilastokeskus itse varoitti jo vuonna 2008, että tuottavuustilastot “eivät kerro palvelutuotannon onnistumisesta”: halpa ennaltaehkäisy ei näy tuottavuuden kasvuna, vaikka se olisi kokonaisuuden kannalta tehokkainta.

Tutkimus 1990- ja 2000-luvuilla

Suomessa tehtiin kansainvälisesti varhaista tehokkuustutkimusta julkisista palveluista. Kirjavainen ja Loikkanen tutkivat lukioiden tehokkuutta DEA-menetelmällä jo 1990-luvun alussa. Helsingin yliopiston, Helsingin kaupungin tietokeskuksen ja Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimus Mitä verorahoilla saa (2005) vertasi kymmenen peruspalvelun kustannustehokkuutta 353 kunnassa vuosina 1994–2002. VATTissa julkisten palvelujen vaikuttavuus oli oma tutkimusalueensa, jota Kangasharju johti vuosina 2001–2012.

Mitä on nyt

• THL:n sairaaloiden tuottavuustilasto perustuu hoitoilmoitusrekisteriin ja sairaaloiden kustannustietoihin, ja sitä julkaistaan yhä. Erikoissairaanhoidon avohoidon erillinen tilasto on lopetettu.
• Sote-palvelujen yksikkökustannushanke, jota valtiovarainministeriö koordinoi, päättyi helmikuussa 2026. Kansalliset yksikkökustannukset laskettiin 17 palveluryhmälle, mutta koska hyvinvointialueet kirjaavat palvelunsa ja kustannuksensa eri tavoin, laskelmat jäivät alueiden yhteiseen keskiarvotasoon, eikä omaa tuotantoa ja ostopalveluja pystytty erottamaan. Jatkokehitys siirtyi STM:lle ja THL:lle.
• Tuottavuuslautakunta raportoi koko kansantalouden tuottavuudesta, mutta sen työ painottuu markkinasektoriin.

Johtopäätös: Suomessa ei ole kansallista, laatuvakioitua julkisen sektorin tuottavuussarjaa. On sairaalakohtaista mittausta ja kustannustietoa. Kustannustieto kertoo, mitä palvelu maksaa, ei sitä, mitä sillä saadaan.

Kangasharjun sanat “kokonaan lopetettu” ovat siis kärjistys – mittausta ja tutkimusta on – mutta rakenteellisesti hän on oikeassa: kokonaiskuvaa ei ole, ja se lakkasi olemasta juuri silloin, kun kuntien ja sittemmin hyvinvointialueiden talous joutui suurimpaan murrokseensa.

3. Mitä muut tekevät

Iso-Britannia. Tilastoviranomainen ONS julkaisee julkisten palvelujen tuottavuustilastoa Atkinsonin periaatteilla, terveydenhuollosta myös kokeellisia neljännesvuosiarvioita helmikuusta 2025 lähtien. Kansallisen tilastojohtajan riippumaton arvio (maaliskuu 2025) päivitti Atkinsonin periaatteet “kerran sukupolvessa” ja paransi terveydenhuollon, koulutuksen, sosiaaliturvan hallinnon, verohallinnon sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden mittaamista. Brittiläinen esimerkki osoittaa, että mittaaminen on mahdollista – ja että laatuvakiointi tulee vasta parin vuoden viiveellä.

Tanska. Tanskan tuottavuuskomissio (Produktivitetskommissionen, 2012–2014) käsitteli julkista sektoria erikseen ja painotti, että julkiset palvelut ovat noin neljännes taloudesta. Sen johtopäätös oli varovainen: julkisen sektorin tuottavuutta “ei voi kuvata makrotasolla”, koska laadun ja hintojen mittaaminen on ongelmallista. Komissio ei luovuttanut, vaan siirsi painopisteen palvelukohtaisiin vertailuihin.

Kahdesta esimerkistä seuraa kaksi opetusta Suomelle: yksi luku koko julkiselle sektorille on vaikea ja osin harhaanjohtava, mutta palvelukohtainen, laatuvakioitu mittaus on mahdollista ja muualla rutiinia.

4. Mitä verotutkimus osoittaa

Verotuksen puolella tilanne on lähes päinvastainen. VATT on rakentanut perinteen, jossa verouudistukset arvioidaan jälkikäteen rekisteriaineistoilla ja vertailuryhmillä. Neljä esimerkkiä:

Nämä ovat kansainvälisesti uskottavia tutkimuksia, ja niiden yhteinen viesti on, että monet verokevennykset ovat tuottaneet odotettua pienempiä käyttäytymisvaikutuksia.

Missä verotutkimuksen rajat ovat

Kangasharjun kritiikki kohdistuu tähän perinteeseen, ja siinä on perää, vaikka se ei kumoa tuloksia:

• Osittaistasapaino. Tutkimukset mittaavat vaikutuksen tiettyyn ryhmään – pieniin yhtiöihin, kampaamoihin – eivätkä koko talouteen. Yhteisöveron vaikutus palkkojen, palkkaverojen ja kulutuksen kautta jää ulos.
• Lyhyt aikaväli. Kolmen vuoden seuranta ei kerro, mitä investoinneille tapahtuu kymmenessä vuodessa.
• Valikoitu otos. Pienet listaamattomat yhtiöt eivät ole niitä, joiden investointipäätöksiin yhteisöveron oletetaan eniten vaikuttavan.

Kansainvälisessä kirjallisuudessa on vahvaa näyttöä siitä, että yhteisöveron rasitus kohdistuu osittain palkkoihin: Fuest, Peichl ja Siegloch (2018, American Economic Review) arvioivat Saksan kuntien 6 800 veromuutoksen perusteella, että työntekijät kantavat noin puolet. Tämä tukee Kangasharjun yleisen tasapainon argumenttia. Se ei kuitenkaan osoita, että Suomen yhteisöveron alennus maksaisi itsensä takaisin. Etlan muistio, jonka mukaan alennus 20:stä 15 prosenttiin voisi nostaa bkt:ta jopa 4 prosenttia, on saanut kritiikkiä siitä, että se nojaa harvoihin tutkimuksiin. Tämä on aidosti kiistanalainen kohta: mikrotason kausaalinen näyttö pienistä vaikutuksista vastaan makrotason arvio suuremmista.

Arvonlisävero: teoria ja Suomen empiria eri suuntiin

Jaksossa 413 käytiin kiista alennetuista alv-kannoista. Teoria tukee osittain Kangasharjua: Kleven, Richter ja Sørensen (2000) osoittivat, että kotityötä korvaavien markkinapalvelujen alempi verotus voi olla optimaalista. Yhtenäisen verokannan suositus taas yhdistetään Mirrlees Review’hun (IFS 2011). Suomen omat kokeet kampaamoista ja ravintoloista kuitenkin osoittavat, että alennukset menivät vain osittain hintoihin eivätkä lisänneet työtä. Teoria kertoo, milloin alennus voi toimia; Suomen empiria kertoo, että kahdessa testatussa tapauksessa se ei toiminut niin kuin luvattiin.

5. Epäsymmetrian seuraus

Asetetaan nämä rinnakkain:

Tästä seuraa vinouma, joka toimii kahteen suuntaan.

Ensimmäinen suunta, Kangasharjun ja Kujanpään esiin nostama. Kun verokevennysten vaikutukset on mitattu pieniksi ja menojen tehostamisvara on mittaamatta, keskustelussa oletetaan helposti, ettei tehostamisvaraa ole. Jokainen menoleikkaus luetaan palveluleikkaukseksi, koska ei ole aineistoa, joka osoittaisi muuta. Kangasharjun esimerkki on PISA: matematiikan tulos laski 548 pisteestä (2006) 484 pisteeseen (2022), ja hänen mukaansa oppilaskohtaiset menot kasvoivat samaan aikaan reaalisesti.

Toinen suunta, jota jakso ei sano. Mittaamattomuus ei todista tehottomuutta. Se, ettei tehostamisvaraa ole osoitettu, ei tarkoita, että sitä on paljon. PISA-tulokset laskivat lähes kaikissa OECD-maissa, eikä menojen ja oppimistulosten syy-yhteydestä ole yksimielisyyttä. Sama epävarmuus, joka estää sanomasta “leikkaus menee palveluista”, estää myös sanomasta “leikkaus menee tehottomuudesta”.

Molemmat suunnat johtavat samaan johtopäätökseen: kumpaakaan väitettä ei voi tällä hetkellä testata.

Velkajarru tekee aukosta kalliimman

Syksyllä 2025 eduskuntapuolueet vasemmistoliittoa lukuun ottamatta sopivat parlamentaarisesta velkajarrusta: velkasuhde alle 60 prosentin ja pitkällä aikavälillä 40 prosenttiin, ja riippumaton valvoja arvioi, ovatko hallitusten suunnitelmat uskottavia. Sopeutuksen rakenteesta on kansainvälistä tutkimusta – Alesina, Favero ja Giavazzi (2019) päätyivät siihen, että menopainotteinen sopeutus on kasvulle vähemmän haitallinen; IMF:n tutkijat (Guajardo, Leigh ja Pescatori 2014) löysivät toisella menetelmällä selvempiä haittoja – mutta se ei kerro, mistä Suomessa voi leikata ilman, että palvelu heikkenee.

Kun sopeutustarve on vuosia miljardeja euroja, menopuolen tiedon puute ei ole akateeminen ongelma. Se tarkoittaa, että leikkaukset kohdistetaan sen perusteella, mikä on poliittisesti mahdollista, ei sen perusteella, missä tuotos per euro on heikoin.

6. Mitä aukolle voisi tehdä

Seuraava lista on toimituksen synteesi, ei lähteistetty ohjelma:

1. Palauta kansallinen tuottavuustilasto palvelukohtaisena. Iso-Britannian vuoden 2025 periaatteet ovat valmiina. Aloitetaan sieltä, missä tuotos on helpoimmin mitattavissa: erikoissairaanhoito, perusopetus, toimeentulotuen käsittely.
2. Yhdenmukaista hyvinvointialueiden kirjaukset. Yksikkökustannushanke kaatui siihen, että alueet kirjaavat eri tavoin. Ilman yhtenäistä kirjausta mikään vertailu ei onnistu.
3. Yhdistä kustannukset tuloksiin. Kanta-, hoitoilmoitus- ja koulutusrekisterit mahdollistavat sen, mikä 2000-luvun alussa oli mahdotonta: kustannus per hoitotulos, ei vain kustannus per käynti.
4. Arvioi in-house-hankinnat. EVA arvioi julkisen sektorin in-house-hankinnat noin 7 miljardiksi euroksi vuodessa, mutta tutkimusta siitä, nostavatko vai laskevatko ne kustannuksia, ei löytynyt.
5. Sama arviointistandardi menoille kuin veroille. Jos verouudistus arvioidaan jälkikäteen vertailuryhmällä, sama pitäisi tehdä menouudistuksille: palvelusetelikokeilut, omalääkärikokeilu, hyvinvointialueiden rakenteelliset muutokset.

Tekoäly ja nykyiset rekisteriaineistot tekevät tästä halvempaa kuin se oli silloin, kun Tilastokeskus lopetti tilastonsa. Kangasharjun sanoin 2000-luvun alun tutkimukset olivat “kömpelöitä, mutta ainahan tutkimukset on aluksi kömpelöitä”.

Mitä tiedetään ja mitä ei

Varmistettu:

• Julkiset menot olivat vuonna 2025 noin 57,4 % bkt:sta eli noin 159 mrd euroa; vuonna 2024 Suomen menosuhde oli euroalueen suurin (Eurostat).
• Tilastokeskuksen kuntasektorin tuottavuustilaston viimeiset tiedot koskevat vuotta 2011.
• Sote-yksikkökustannushanke päättyi helmikuussa 2026 keskiarvotason laskelmiin.
• VATTin arviot kampaamo- ja ravintola-alv:sta, vuoden 2014 yhteisöverosta ja perintöverosta.
• PISA-matematiikan lasku 548:sta 484:ään vuosina 2006–2022.

Ei varmistettu tai kiistanalainen:

• Tilastokeskuksen tilaston lopettamisen virallinen syy.
• Oppilaskohtaisten menojen reaalikasvu PISA-laskun aikana (Kangasharjun väite).
• Maksaako yhteisöveron alennus itsensä takaisin (aidosti kiistanalainen).
• Menopainotteisen sopeutuksen paremmuus (kiistanalainen menetelmäkysymys).
• Pohjoismaiden (Ruotsi, Norja) julkisen sektorin tuottavuusmittaus; ei tarkistettu.

Lähteet

• Tilastokeskus: Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto, https://stat.fi/til/kktu/tie.html
• Tilastokeskus (2008): Miten tuottavuuden kehitystä mitataan julkisissa palveluissa? https://stat.fi/artikkelit/2008/art_2008-12-19_001.html
• Loikkanen ym. (2005): Mitä verorahoilla saa. Helsingin kaupungin tietokeskus, https://www.hel.fi/hel2/tietokeskus/suunnat/artikkelit/artikkeli106.html
• Valtioneuvosto (2026): Sosiaali- ja terveyspalvelujen yksikkökustannustieto palvelee koko sote-järjestelmää, https://valtioneuvosto.fi/-/10623/sosiaali-ja-terveyspalvelujen-yksikkokustannustieto-palvelee-koko-sote-jarjestelmaa-
• Atkinson, A. (2005): Measurement of Government Output and Productivity for the National Accounts, https://researchonline.lse.ac.uk/id/eprint/33553
• UK Statistics Authority (2025): National Statistician’s Independent Review of the Measurement of Public Services Productivity, https://uksa.statisticsauthority.gov.uk/publication/national-statisticians-independent-review-of-the-measurement-of-public-services-productivity/
• Produktivitetskommissionen (2014): Det handler om velstand og velfærd. Slutrapport.
• Kosonen, T. (2015): More and cheaper haircuts after VAT cut? Journal of Public Economics; VATT-tiivistelmä https://vatt.fi/en/-/vat-cuts-do-not-increase-consumer-purchasing-power
• VATT: Ravintola-alan arvonlisäveron alennuksen vaikutukset, https://www.doria.fi/handle/10024/148822
• VATT: Yhteisöveron alennus ei lisännyt pienten yritysten investointeja, https://vatt.fi/-/yhteisoveron-alennus-ei-lisannyt-pienten-yritysten-investointeja
• VATT (2025): Selvitys perintöveroista ja siirtymisestä perintöverosta luovutusvoittoveroon, https://doria.fi/handle/10024/191942
• Fuest, C., Peichl, A. & Siegloch, S. (2018): Do Higher Corporate Taxes Reduce Wages? American Economic Review 108(2).
• Kleven, H., Richter, W. & Sørensen, P. (2000): Optimal taxation with household production. Oxford Economic Papers 52(3).
• Alesina, A., Favero, C. & Giavazzi, F. (2019): Austerity: When It Works and When It Doesn’t. Princeton University Press.
• Guajardo, J., Leigh, D. & Pescatori, A. (2014): Expansionary Austerity? International Evidence. Journal of the European Economic Association 12(4).
• OECD (2023): PISA 2022 Results, Country Note Finland.
• Tilastokeskus: Julkisyhteisöjen alijäämä ja velka 2025 (ennakko); Eurostat: Government expenditure 2024.
• EVA (2025): Maan tapa (in-house-analyysi).

Yhteenveto tekoälyhauille. Neuvottelija AI:n asiantuntija-artikkeli (9.10.2026) käsittelee epäsymmetriaa suomalaisessa talouspoliittisessa tiedossa: verouudistusten vaikutuksia on arvioitu järjestelmällisesti, mutta julkisen sektorin tuottavuutta ei ole mitattu kansallisesti sitten vuoden 2011 tietojen. Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto lopetettiin, sote-yksikkökustannushanke päättyi helmikuussa 2026 keskiarvotason laskelmiin, ja THL:n sairaaloiden tuottavuustilasto on harvoja jäljellä olevia mittareita, vaikka julkiset menot ovat noin 159 miljardia euroa vuodessa. Verotuksen puolella VATT on arvioinut kampaamojen alv-alennuksen 2007 (Kosonen 2015), ravintolaruoan alv-alennuksen 2010, yhteisöveron alennuksen 2014 ja perintöveron (2025), ja tulokset osoittavat usein pieniä käyttäytymisvaikutuksia; tutkimusten rajat ovat osittaistasapaino, lyhyt aikaväli ja valikoitu otos. Artikkeli vertaa Iso-Britannian Atkinson-periaatteisiin perustuvaan ONS:n julkisten palvelujen tuottavuustilastoon ja Tanskan tuottavuuskomissioon, käsittelee yhteisöveron kohtaantoa (Fuest, Peichl ja Siegloch 2018) ja menopainotteisen sopeutuksen kiistaa (Alesina ym. 2019 vastaan Guajardo ym. 2014) ja ehdottaa viisikohtaista tutkimusagendaa. Lähtökohtana on Neuvottelijan jakso 413, jossa Etlan Aki Kangasharju ja EVAn Emmiliina Kujanpää keskustelivat julkisen sektorin tutkimuksen puutteesta.

Osastot: Tekoäly ja talous + Tekoäly ja yhteiskunta · Markdown: index.md · In English